"Нова Зора" - брой 5 - 7 февруари 2006 г.

Конституционни промени под натиска на Брюксел
Начо НАЧЕВ
доктор по икономика

  • Ще променят ли нещо поправките, или ще задълбочат още повече конституционната криза?
  • Каква структура на съдебната система желае ЕС?
  • Способен ли е българският парламент на сериозни конституционни реформи?

    Действащата Българска конституция (12 юли 1991 г.) не можа да навърши пълнолетие, когато започна да създава сериозни проблеми на обществено-политическия живот в България. Вместо да бъде основен юридически инструмент за провеждане на реформите, предвидени в присъединителния договор за членство на България в ЕС, тя се превърна в препятствие за успешното изпълнение на договорните задължения. Свидетели сме през послените години на дълбоката системна криза в триадата - законодателна, изпълнителна и съдебна власт.

    България навлезе в 2006 г. с толкова нерешени проблеми в държавното устройство, че с пълно право можем да кажем - през изминалите 15 години на "демокрация" България е доведена до състояние на икономическа и социална безизходица. Най-ярко то се прояви при неуспешните опити да се реформира българската съдебна система по модела на действащото общностно право на ЕС, в чиято основа е романо-германската (континенталната) правна система. Без изключение тя се прилага във всички “стари” и нови страни-членки.
    Трябва да признаем, че подписаният на 25 април 2005 г. договор ни даде доверие в аванс срещу обещания за реформи в най-важната област - правораздаването, без което не може да функционира пълноценно нито една съвременна държава. Приетият на 15 октомври 2005 г. “нов” Наказателно-процесуален кодекс (НПК) не е нищо друго освен палиатив, който трябва да симулира някакви мерки в духа на острите критики на еврокомисарите през последните години.
    На 23-24 януари т.г. зам.-председателят на Еврокомисията и комисар по правосъдие и вътрешен ред Франко Фратини посети София и в прав текст заяви на българските законодатели, че “изборът на нов главен прокурор е ключът на България към Европа”, който самият той ще изполва за аргумент в подкрепа на нашето членство в Евросъюза. Фратини добави, че успехът ни зависи “не само от парламента и правителството, но и от магистратите”. От своя страна министрите Георги Петканов и Румен Петков обещаха до края на февруари 2006 г. да изпратят на комисията в Брюксел “разширен доклад за корупцията по високите етажи на властта”. Фратини получи също и уверение, че пакет от законодателни промени, включително и в конституцията, ще бъдат одобрени от парламента до края на март 2006 г.
    Какви структурни промени очакват от ЕС в българската съдебна система и какво показва сравнителният анализ за състоянието на тази система в страните от ЕС?
  • България трябва да извърши коренни промени в структурата на съдебната власт съгласно изискванията на глава 24 “Правосъдие и вътрешен ред", с което страната напълно да се интегрира към зоната на законността, функциониращи обществени органи и справедливо правосъдие.
    Именно тук откриваме парадокса, че в глава 6 на Българската конституция е създадена една “система”, в която са обединени коренно различни по своя статут и функции органи на правораздаването: съд, прокуратура и следствие. Такъв правен модел на съдебна система не съществува в правната карта на нито една страна в Европа и света. Авторите на Българската конституция са изобретили и наложили един правен абсурд - в чл.128 се дефинира: “Следствените органи са в системата на съдебната власт. Те осъществяват предварителното производство по наказателните дела”.

    Какво показва сравнителният анализ на структурата на съдебната власт в страните-членки на ЕС?
    1. Във всички конституционни правови държави в Европа институтът “следствие” въобще не съществува (и никога не е имало такова), камо ли то да е включено в структурата на съдебната система.
    2. Във всички страни-членки на ЕС прокуратурата е включена в изпълнителната власт - министерството на юстициите, и работи под негово наблюдение и контрол. Това положение е уредено със специален закон, който урежда статута и функциите на държавното обвинение и полицията.
    Това изискване става все по-наложително за нас във връзка с въвеждането на принципа на разделението на властите според Договора отМаастрихт (1992 г.) на ЕС, както и от Протокола към Амстердамския договор, като изискване и критерий за разграничаване на трите власти. Още на 6 октомври 2000 г. Комитетът на министрите на Съвета на Европа прие препоръка - Регламент 19, за ролята на прокуратурата в наказателното правосъдие. Нейните принципи и стандарти, независимо от системите, са общи и задължителни за европейските държави.
    Ето защо при разработката на следващите промени в конституцията, по-специално за мястото и задачите на българската прократура, тези препоръки задължително трябва да се изпълняват.
    Опитът на развитите демократични страни в Европа убедително показва, че правосъдните системи са имали решаваща роля за изграждането и развитието на държавността. В тези страни трите власти не само не си пречат, но по конституция са задължени да си взаимодействат, а съдът винаги е играл ролята на обединително звено.
    Във всички страни-членки на ЕС конституционно е закрепена правната норма за тясно взаимодействие между правоохранителните и правораздавателните органи, която се разглежда като един от най-важните принципи на разделението на властите. На фона на това фактическо положение в страните от ЕС в България изпълнителната власт в лицето на Министерството на вътрешните работи и Министерството на правосъдието са напълно изолирани от правораздавателната система, тъй като в Конституцията ни няма нито един текст, задължаващ съдебната и изпълнителната власт да си взаимодействат в процеса на разкриването на престъпленията и бързо постановяване на справедливи присъди.
    В класическите страни-членки на ЕС още преди създаването на Европейския съюз (1958 г.) от много години има унифицирани правни системи - романо-германската, с унифицирана структура на съдебната власт, която не се е променяла от 200 години:
    1. Разслеването на повечето престъпления се извършва от съдебна полиция, чиито офицери имат право на самостоятелно предварително дознание и други процесуални действия. Особено големи са правомощията на офицерите от съдебната полиция при разслеването на т.нар. явни престъпления, непосредствено след тяхното извършване.
    2. Наказателният процес се осъществяава въз основа на редица специализирани закони, които много по-подробно квалифицират видовете престъпления или закононарушения и правата на полицията и прокуратрата по разкриването и наказанието на престъпниците. Такива специализирани закони много по-подробно дефинират подхода и намесата на полицията за тяхното разкриване, отколкото един единствен наказателно-процесуален кодекс (например в Англия има над 24 такива спецзакони).
    3. Във всички страни-членки на Евросъюза (стари и нови) се прилага принципът на тясно взаимодействие между трите власти, в основата на който е заложена идеята за единство на държавната власт, както и условието за нейното постоянно утвърждаване и равитие.
    По силата на този принцип в повечето страни от ЕС министърът на правосъдието изпълнява и ролята на главен прокурор, който се назначава от президента на страната, както и ръководителите на върховните съдилища (така е и в САЩ).
    Динамиката на обществените процеси в началото на 21 век налагат необходимостта да се реагира адекватно на промените със съответни изменения на конституциите. Създателите на българската “демократична конституция” подариха на българското общество едно недоносче от “старо време”, а процедурата за поправки няма аналог в правото - чрез свикване на “Велико народно събрание от 420 народни избраници”.
    Действащата Българска конституция, според създателите си, е сътворена по модела “твърда конституция”. Последиците от нея не се поддават на описание.
    Каква е практиката и процедурата за извършване на промени или поправки в основния закон в страните с развита демокрация?
    Във всички европейски страни-членки на ЕС промените в конституциите се извършват както при всеки конституционен закон, или с провеждане на общодържавен референдум в зависимост от националната значимост на промените или поправките.
    И в тази област нашите европейски партньори ни дават добър пример как не трябва да се робува на остарели догми и чиновнически бюрократизъм. Историята, както и правото, признават само фактите, а обществото и гражданите - само резултатите от дейността на своите парламентаристи.
    Примери за промени в конституциите на някои страни:
    Австрия стана член на ЕС през 1994 г. и конституцията се нарича “некодифицирана конституция”, в която са включени не само редица конституционни закони, но и много конституционни норми, които се съдържат в обичайните закони. По мнението на австрийските юристи към края на 1999 г. конституцията на Австрия е съдържала повече от 500 различни законови елемента, включително и межднародни актове и норми/договори. Важен източник на конституционно право са решенията на Конституционния съд, приети по реда на конституционния контрол, които фактически носят нормативен характер.
    Съдиите се назначават от президента за трите вида висши съдебни органи, или от правителството по преложение на Министерството на юстициите, но съгласувано със съответните съдилища.
    Гърция, която стана член на ЕС от 1 януари 1981 г., промени конституцията от 1975 г. през 2001 г. От общо 84 предложения за ревизия са били приети 79, а в крайна сметка от общо 120 члена в конституцията 75 са били променени, а 4 глави са били включени допълнително като нови, което позволява да се каже, че е приета и нова конституция.
    Румъния, която е наш партньор по присъединяването към ЕС, ни изпреварва по отношение на промените в конституцията. Така на 18-19 октомври 2003 г. беше проведен общонароден референдум, с който бе одобрен приетият на 18 септември 2003 г. Закон за изменение на Конституцията.
    С тези промени в конституцията на Румъния са изпълнени преди всичко изискванията за съответствие на конституционните норми с тези на учредителните договори на ЕС, преди да бъде подписан Договорът за присъединяване на страната към ЕС (25 април 2005 г.).
    Конституцията на Чешката република е приета на 16 декември 1992 г., а през следващите години е променяна и допълвана последователно - през 1997 г., 2000 г., 2001 г. и още през 2002 г. Редът за внасяне на допълнения и изменения в Конституцията е уреден в чл. 8 (ал.1), в който се казва: “Конституцията може да бъде допълвана или изменяна само чрез конституционен закон”.
    Сравнителният анализ за конституционните норми и механизми за промени в конституциите на европейските държави е достатъчен да се направят предложения как трябва да се промени уредбата за управление на държавата в България - конституцията. Тук е уместно да напомним една мисъл на английския писател Джоузеф Киплинг (1865-1936 г.) - нобелов лауреат за литература за 1907 г.: “Нищо не е завършено, ако не е справедливо”.
    Изводи и предложения:
    1. Кардиналните промени в държавното устройство на България, които да доведат до пълна адаптация на българската правна система към общностното право на ЕС, за което е необходимо 40-ото народно събрание да приеме решение за разработката и приемането на една нова конституция, която кардинално да промени статута и взаимодействието между трите власти - законодателна, изпълнителна и съдебна.
    В новата българска конституция трябва да се включат принципно нови конституционни норми, действащи в Евросъюза, които да променят сегашния модел на “твърда конституция” и се възприеме модела на “жива конституция” (САЩ) или “некодифицирана конституция" (Австрия), отворена към постоянното й обогатяване с нови закони, нови международни договори и конвенции, решения на Народното събрание с общонационално значение, решения на Конституционния съд и пр.
    С цел да се ускори приемането на нови закони от НС, е необходимо в новата конституция да се включи съвременната норма за прилагането на т.нар. делегирано законодателство - със закон се предоставя пълномощие на правителството да приема актове, които да имат силата на закон. Това ще позволи на правителството своевременно да реагира на настъпващите нови условия във вътрешната обстановка, които изискват бързи и адекватни решения за тяхното овладяване и регулиране. Факторът “време” в законодателството днес има решаващи политически и икономически измерения.
    Българският парламент показа, че той не е способен на бързо и качествено законодателство и поставя в затруднително положение изпълнителната власт при реализацията на своята управленска програма.
    Такъв модел на законотворчество се прилага в повечето страни с утвърдена демократична система на управление - САЩ, Англия, Франция, Швейцария, Австралия и др. Този метод на законотворчество все повече потвърждава тенденцията към засилване функциите на изпълнителната власт и прехвърляне центъра на законодателната дейност от парламента към изпълнителните органи.
    2. В новата конституция институцията на президента следва да получи нови управленски функции с приоритетно засилване участието му в законодателната и изпълнителна власт, а именно:
  • президентът да получи законодателна инициатива;
  • президентът да получи конституционното право да издава декрети, свързани с оперативното управление, съгласувано с правителството;
  • президентът да получи конституционното право да подписва заповедите за назначаване на ръководителите на централните съдилища, по предложение на министър-председателя или министъра на правосъдието;
  • постът на вицепрезидента да се опразни като напълно ненужен.
    3. В новата конституция структурата на съдебната власт трябва да се приведе в пълно съответствие с правната система на Евросъюза (романо-германската) като придобие следната структура:
  • с конституционен закон прокуратурата трябва да се изгради като самостоятелна структура, която да функционира под контрола на Министерството на правосъдието в тясно взаимодействие с полицията, дознателите и съдиите - следователи;
  • Главният прокурор да се избира от Народното събрание по предложение на министър-председателя, който да бъде член на правителството и да се отчита пред НС за резултатите от работата на прокурорите по разкриването на закононарушенията от всякакъв вид;
  • да отпадне депутатският имунитет на всички магистрати, който те “ползват” по чл. 132 от Конституцията.
  • да отпадне имунитетът на народните представители.
    4. Новата конституция да се разработи от експертната група под ръководството на министър-председателя и след одобрението от Народното събрание да се предложи за окончателно одобрение на общонароден референдум, без да се свиква Велико народно събрание.

  • Нагоре
    Съдържание на броя